제도를 옮길 때 실제로 옮겨지는 것은 무엇인가. 조직인가, 규칙인가, 사람인가.
들어가며
이 강의의 방법론적 전환점이다. 앞의 두 장은 협동조합이 무엇이고 어디서 왔는지를 다뤘다. 이 장은 그것을 다른 나라로 옮겼을 때 무슨 일이 일어났는지를 다룬다.
순서를 뒤집는 것이 이 장의 설계다. 대부분의 교재는 성공 사례부터 다루고 실패를 예외로 처리한다. 그러면 결론이 「따라 하면 된다」가 된다. 실패부터 보면 질문이 달라진다 — 「어떤 조건에서 되는가」를 묻게 되고, 그 조건 목록이 곧 자국 진단의 항목이 된다.
여기서 다룰 사례는 넷이다. 실패한 이식으로 아일랜드(1894~)와 식민지 인도·벵골, 지속된 이식으로 캐나다 안티고니시(1920년대~)와 한국(1960~)이다. 네 사례를 관통하는 하나의 명제를 미리 밝혀 둔다 — 이식에 성공한 곳에서 옮겨진 것은 조직이 아니라 교육기관이었다.
3.1 네 개의 이식, 두 개의 결과
[도식 3-1] 같은 원형, 다른 궤적
아일랜드는 1894년 호레이스 플런킷(Horace Plunkett)이 이끄는 아일랜드농업조직협회(IAOS)가 독일 라이파이젠 모델을 그대로 들여오면서 시작되었다. 확산 속도는 인상적이었다. 1900년경 76개였던 조합이 1908년에는 268개에 이르렀다. 그리고 그 뒤로는 내리막이었다.
[도식 3-2] 아일랜드 신용조합의 흥망
귄네인(Guinnane, 1994)의 분석이 실무자에게 주는 첫 번째 교훈은 설립 수 자체다. 1908년 268개라는 숫자만 보면 성공한 확산이다. 그러나 같은 시기 이 조합들의 대출 실적은 미미했고, 많은 조합이 명부상으로만 존재했다. 「몇 개를 설립했는가」는 성과 지표가 아니라 활동 지표에 불과하다는 것이 오늘날 개발협력 성과평가에도 그대로 적용되는 교훈이다.
3.2 아일랜드는 왜 실패했는가
귄네인은 실패의 원인을 조직의 형식이 아니라 그 형식을 작동시키는 조건에서 찾았다. 독일에서 조합을 굴러가게 한 것은 규약이 아니라 세 가지였다 — 마을 유력자의 참여, 상급 감사연합회의 감독, 그리고 연체를 실제로 강제하는 관행. 아일랜드에는 이 셋이 모두 없었다.
[도식 3-3] 실패의 인과 사슬
[표 3-1] 같은 규약, 다른 조건
조건 | 독일 | 아일랜드 | 결과의 차이 |
설립 주도 | 마을 내부의 자조 조직 | 외부(IAOS · 성직자)의 보급 사업 | 주인의식과 책임 소재가 달라진다 |
유력자 참여 | 지역 유지 · 교사 · 성직자가 조합원이자 임원 | 부유층은 가입 유인이 없었다 | 심사와 감시를 수행할 사람이 없다 |
상급 조직 | 감사연합회가 정기 감사 · 인증 | 감사 체계가 끝내 구축되지 않았다 | 부실이 조기에 드러나지 않는다 |
집행 관행 | 연체 시 실제로 담보권 · 책임을 행사 | 이웃에게 강제하기를 꺼렸다 | 무한책임이 명목에 그친다 |
대체 금융 | 농촌에 대안이 거의 없었다 | 우체국 저축 · 상인 신용이 이미 있었다 | 조합의 상대적 이점이 작다 |
자료: Guinnane(1994), Explorations in Economic History 31(1); Colvin & McLaughlin(2014), Economic History Review 67(2)의 논지를 정리한 것이다.
이 표를 자국 진단에 쓰는 법
다섯 행은 그대로 체크리스트가 된다. 어떤 나라에 협동조합 금융을 도입하려 할 때 「설립을 누가 주도하는가 · 마을에서 신용 있는 사람이 참여하는가 · 상급 감사 체계가 있는가 · 연체를 강제할 수 있는가 · 이미 어떤 대안이 있는가」를 물으면 된다.
다섯 중 셋 이상이 아일랜드 쪽 칸에 해당한다면, 조합을 몇 개 세울 것인가를 논의하기 전에 그 조건부터 다뤄야 한다. 13주차 자국 진단표에서 이 항목을 다시 사용한다.
3.3 벵골 — 위로부터 만들어진 조합
식민지 인도에서는 1904년 협동신용조합법(Co-operative Credit Societies Act)이 제정되면서 정부 주도로 대규모 확산이 일어났다. 목적은 농민의 고리대 부담을 덜어 농촌 소요를 줄이는 것이었고, 설립과 등록은 정부 협동조합 등록관(Registrar)의 업무였다.
결과는 아일랜드보다 더 분명한 형태로 나타났다. 조합 수는 빠르게 늘었으나 많은 조합에서 대출이 상환되지 않았고, 상당수가 명부상 조직으로 남았다. 아래로부터의 자조 조직이 아니라 위로부터의 정책 도구가 되었을 때 무슨 일이 일어나는지를 보여 주는 사례다.
두 실패의 형태는 다르다. 아일랜드에서는 조합이 만들어졌으나 대출이 나가지 않았고, 벵골에서는 대출은 나갔으나 회수되지 않았다. 그러나 원인은 같은 자리에 있다 — 조합원이 서로를 선별하고 감시하고 집행할 유인을 갖지 못했다는 것이다. 2강의 도식 2-5에서 본 ④ 칸의 두 가지 판본이다.
※ 벵골 사례의 구체적 통계와 1차 문헌은 담당교수의 보완을 전제로 한다. 이 절은 관 주도 이식의 유형적 특징을 보이는 데 목적이 있다.
3.4 안티고니시 — 조직보다 먼저 온 것
1920년대 캐나다 노바스코샤의 어촌과 농촌은 극심한 빈곤 상태였다. 세인트프랜시스자비에르 대학(St. Francis Xavier)의 코디(Moses Coady)와 톰킨스(Jimmy Tompkins)가 시작한 것은 협동조합 설립이 아니었다. 성인교육이었다.
[도식 3-4] 안티고니시에서 부산까지
방법은 단순했다. 마을을 돌며 대중 집회를 열고, 관심을 보인 사람들로 소규모 스터디클럽을 만들어 자기 지역의 경제 문제를 스스로 조사하고 토론하게 했다. 신용조합과 소비조합은 그 학습의 결과물로 나중에 만들어졌다. 순서가 반대였던 것이다.
1959년 이 경험을 개도국에 전하기 위해 코디국제연구소(Coady International Institute)가 설립되었다. 한국과의 접점은 그보다 앞선다. 메리 가브리엘라(Mary Gabriella Mulherin) 수녀는 1957년 이 대학에서 협동조합 지도자 과정을 이수했고, 귀국 후 부산에서 협동조합 교육을 먼저 시작했다. 1960년 5월 1일 메리놀병원과 가톨릭구제회 직원 27명을 조합원으로 성가신용협동조합이 창립되었고, 같은 해 6월 서울에서 장대익 신부가 가톨릭중앙신용조합을 세웠다. 1964년 4월에는 55개 조합이 모여 한국신용협동조합연합회를 창설했고, 1972년 신용협동조합법이 제정되면서 제도적 기반이 마련되었다.
[표 3-2] 세 이식의 대조
아일랜드 (1894~) | 벵골 (1904~) | 캐나다 · 한국 (1928 · 1957~) | |
누가 주도했는가 | IAOS · 성직자 (외부 보급) | 식민지 정부 (정책 도구) | 대학 · 종교 조직의 교육자 (내부 형성) |
교육이 있었는가 | 없음 — 조직이 먼저 | 없음 — 등록이 먼저 | 있음 — 교육이 먼저, 조직은 결과 |
상급 조직 | 감사연합회 부재 | 정부 등록관이 대신 | 연합회 · 교육기관이 함께 |
기존 관습과 결합 | 우체국 저축 등과 경합 | 고리대 관계 그대로 존속 | 본당 · 마을 조직과 결합 |
결과 | 설립되었으나 대출이 없다 | 대출은 나갔으나 회수가 없다 | 60년 이상 존속 · 제도화 |
이 강의의 핵심 명제
이식된 것은 조직이 아니라 교육기관이었다.
조직은 복제하면 그 자리에 생기지만 사람이 바뀌면 사라진다. 교육기관은 계속 사람을 만든다. 아일랜드와 벵골에 없었고 캐나다와 한국에 있었던 것이 이것이다.
이 명제는 편리한 결론이 아니라 불편한 결론이다. 교육기관은 성과가 나오기까지 10년 이상 걸리고, 그동안 보여 줄 수 있는 지표가 거의 없기 때문이다. 그 비용을 누가 감당할 것인가가 이 장의 토론 주제가 된다.
3.5 무엇이 이전 가능한가
네 사례를 겹쳐 놓으면 이전 가능성에 층위가 있다는 것이 보인다. 옮기기 쉬운 것일수록 효과가 짧고, 어려운 것일수록 오래간다.
[도식 3-5] 이전 가능성의 네 층위
[표 3-3] 이전 가능성의 네 층위와 진단 징후
층위 | 옮기는 데 걸리는 시간 | 필요한 자원 | 지속성 | 관찰 가능한 실패 징후 |
조직 형태 | 수개월 | 설립 절차 · 소액 자본 | 가장 짧다 | 설립 수는 느는데 활동 실적이 없다 |
법 제도 | 1~3년 | 입법 역량 · 정치적 합의 | 짧다 | 법은 있는데 등록 건수가 미미하다 |
교육 · 인력양성 | 5~10년 | 학교 · 교원 · 지속 예산 | 길다 | 초기 성과 지표가 나오지 않아 예산이 끊긴다 |
문화 · 규범 | 한 세대 이상 | 직접 이전 불가 | 가장 길다 | 형식은 갖췄으나 아무도 규칙을 지키지 않는다 |
주: 소요 시간은 사례에서 관찰된 대략의 범위이며 국가별로 크게 달라진다.
대부분의 개발협력 사업이 첫 번째와 두 번째 층에 머무는 이유는 명확하다. 그 층은 사업 기간 안에 성과를 보여 줄 수 있기 때문이다. 조합 몇 개 설립, 법률 몇 개 제정은 3년짜리 사업의 결과보고서에 쓸 수 있지만 교육기관의 성과는 그렇지 않다. 이 비대칭이 실패를 반복시키는 구조적 원인이며, 15주차 종합에서 다시 다룬다.
핵심 정리
1.
설립 수는 성과가 아니다. 아일랜드는 1900년 76개에서 1908년 268개로 빠르게 늘었지만 대출 실적은 미미했고 한 세대 만에 소멸했다.
2.
귄네인이 지목한 실패 원인은 규약이 아니라 조건이었다 — 마을 유력자의 불참, 감사연합회의 부재, 연체를 강제하지 못하는 관행. 무한책임은 명목에 그쳤다.
3.
아일랜드는 대출이 나가지 않아 실패했고 벵골은 회수되지 않아 실패했다. 형태는 다르지만 원인은 같다 — 조합원이 선별·감시·집행할 유인을 갖지 못했다.
4.
안티고니시와 한국에서 먼저 온 것은 조직이 아니라 교육이었다. 신용조합은 학습의 결과물로 나중에 만들어졌다.
5.
이전 가능성에는 네 층위가 있고, 옮기기 쉬운 층일수록 효과가 짧다. 대부분의 개발협력이 첫 두 층에 머무는 것은 성과를 보여 줄 수 있는 기간의 제약 때문이다.
생각해볼 문제
1.
당신의 나라에 외국 모델을 그대로 들여왔다가 실패한 제도가 있는가. 표 3-1의 다섯 조건 가운데 무엇이 빠져 있었는가.
2.
「교육기관을 먼저 세운다」는 전략의 약점은 무엇인가. 성과가 나오기까지 10년 이상 걸린다면 그동안 누가 그 비용을 감당하는가. 중간 지표를 설계할 수 있는가.
3.
관 주도로 만들어진 협동조합과 아래로부터 만들어진 협동조합은 무엇이 다른가. 설립 경로를 모른 채 조직만 보고 둘을 구별할 수 있는 관찰 가능한 지표를 세 개 설계하라.
4.
아일랜드에서는 우체국 저축과 상인 신용이 이미 있었다는 점이 조합의 상대적 이점을 줄였다. 그렇다면 이미 대안 금융이 존재하는 나라에서는 협동조합 금융을 도입하지 말아야 하는가.
5.
한국 신협은 1960년 창립되어 1972년에야 근거법을 얻었다. 법 없이 12년을 존속한 것이다. 이 순서 — 조직이 먼저, 법이 나중 — 는 우연인가 필연인가. 반대 순서였다면 무엇이 달랐겠는가.
6.
표 3-3의 네 번째 층인 문화·규범은 「직접 이전 불가」로 표시되어 있다. 그렇다면 신뢰가 낮은 사회에서는 협동조합이 불가능한가. 신뢰를 전제하지 않고도 작동하는 설계가 가능한가.
논의 주제
아래 주제는 3~5인 조별 토론용이다. 각 조는 결론과 함께 「반대 입장에서 나올 가장 강한 반론」을 하나씩 정리해 발표한다.
주제 1. 실패 사례에서 배우는 것의 한계
실패 사례 분석은 「무엇이 없어서 안 되었는가」를 알려 준다. 그런데 그 목록을 모두 갖춘다고 성공한다는 보장은 없다. 성공은 조건의 합이 아니라 조합의 문제일 수 있기 때문이다. 그렇다면 실패 분석의 실무적 효용은 어디까지인가. 무엇을 주장할 수 있고 무엇을 주장할 수 없는가.
주제 2. 성과 지표가 실패를 만든다
3년짜리 사업에서 「조합 50개 설립」은 달성 가능한 목표이고 「지역 지도자 30명 양성」은 성과를 증명하기 어렵다. 그래서 사업은 전자를 택한다. 이 구조를 바꾸려면 공여기관의 평가 체계가 어떻게 달라져야 하는가. 장기 성과를 측정할 중간 지표를 세 개 설계하고, 각각이 조작될 수 있는 경로도 함께 적어 보라.
주제 3. 종교 조직의 역할을 어떻게 볼 것인가
안티고니시와 한국 신협 모두 가톨릭 조직망이 결정적이었다. 본당은 이미 존재하는 신뢰 네트워크였고, 성직자는 지역에서 신용을 가진 사람이었다. 그렇다면 이 경로는 종교 조직망이 약한 사회에 이전 가능한가. 종교의 자리를 대신할 수 있는 조직 — 학교, 노동조합, 협동조합연합회, 지방정부 — 가운데 무엇이 가장 근접한가.
주제 4. 아일랜드의 실패는 정말 실패인가
아일랜드의 라이파이젠식 신용조합은 사라졌지만 1950년대 이후 아일랜드 신용조합(credit union) 운동은 크게 성장했다. 그렇다면 1894년의 실패는 최종적 실패인가, 아니면 한 세대의 학습 비용이었는가. 이 관점의 차이는 개발협력 사업의 평가 시점을 어떻게 잡아야 하는가에 대한 함의를 갖는다.
PBL 문제해결 과제
과제 — B국 협동조합 금융 도입 순서 설계
상황: B국 정부가 농촌 금융 접근성을 높이기 위해 협동조합 금융 도입을 결정했고, 공여기관에 5년간 1,500만 달러 규모의 지원을 요청했다. 제안서는 「5년간 농촌 신용조합 200개 설립」을 핵심 목표로 삼고 있다.
주어진 자료: 농촌 인구의 62%가 정규 금융기관 계좌 없음. 기존 농민단체는 정부가 조직한 관변 조직 하나뿐. 협동조합 관련 법률 없음. 고등교육기관 중 협동조합 관련 과정 없음. 마을 단위 전통적 상호부조 관행(계 유사)이 광범위하게 존재하나 문서화되지 않음. 농촌 지역 이동성이 낮고 마을 내 상호 인지도는 높음. 지방정부의 행정 역량은 낮음.
요구 산출물: (1) 표 3-1의 다섯 조건으로 B국을 진단한 표와 각 칸의 근거, (2) 표 3-3의 네 층위 가운데 5년 안에 무엇을 어디까지 할 것인지에 대한 배분과 그 이유, (3) 「200개 설립」 목표에 대한 찬성 또는 반대 의견과 대안 목표, (4) 사업 종료 시점(5년)과 그 이후(10년·15년)에 각각 확인할 지표 세 개씩, (5) 이 사업이 실패한다면 가장 그럴듯한 실패 경로 두 가지와 그것을 조기에 감지할 신호.
분량과 형식: A4 4쪽 이내. 조별 작성 후 30분 발표 및 교차 질의. 평가는 결론의 방향이 아니라 진단의 논리, 그리고 실패 조건을 스스로 명시했는지를 중심으로 한다.
실습 — 자국 이식 이력 조사
각자 자국에서 외국 제도를 도입했던 사례를 하나 고른다. 협동조합에 한정하지 않아도 된다. 농업협동조합, 마이크로파이낸스, 신용보증기금, 새마을운동형 지역개발사업 모두 대상이 된다. 선택한 사례에 대해 표 3-1의 다섯 조건과 표 3-2의 다섯 항목을 채우고, 현재 그 제도가 어떤 상태인지 — 존속 · 형해화 · 소멸 — 를 판정한다. 판정의 근거가 되는 자료를 구하지 못한 항목은 「미확보」로 표기하고 어디에서 구할 수 있는지 적는다. 이 조사는 12주차 한국 사례 비교와 15주차 최종 발표의 자국 재료가 된다.
핵심 개념 | 제도 이식 institutional transplant · 법과 실행의 격차 de jure–de facto gap · 경로의존 path dependence · 자조 self-help · 관 주도 state-led formation · 감사연합회 auditing federation · 성인교육 adult education · 동형화의 전조 pre-conditions for isomorphism · 이전 가능성 transferability |
더 읽을거리
•
Guinnane, T. W. (1994), “A Failed Institutional Transplant: Raiffeisen's Credit Cooperatives in Ireland, 1894–1914,” Explorations in Economic History 31(1). — 3.1~3.2절의 핵심 문헌.
•
Colvin, C. L. and E. McLaughlin (2014), “Raiffeisenism Abroad: Why Did German Cooperative Banking Fail in Ireland but Prosper in the Netherlands?” Economic History Review 67(2). — 실패와 성공을 같은 틀로 비교한 후속 연구.
•
Coady, M. M. (1939), Masters of Their Own Destiny. — 안티고니시 운동의 원전.
•
Laidlaw, A. (1971), The Man from Margaree: Writings and Speeches of M. M. Coady, McClelland & Stewart, 발췌. — 3.4절의 자료.
•
신협중앙회, 한국 신협 초기사 및 메리 가브리엘라 수녀 관련 자료. — 3.4절 한국 부분의 근거. 서지사항은 담당교수 보완.
•
North, D. (1990), Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge University Press. — 공식 규칙 · 비공식 규범 · 집행의 3층 구분. 6주차에서 본격적으로 다룬다.