1. 법에 있는 것과 실제로 작동하는 것
이제 서론에서 제기한 세 번째 분석축으로 돌아간다. 왜 같은 제도가 나라마다 다르게 작동하는가.
이 질문에 답하려면 먼저 두 가지를 구분해야 한다. 법으로 존재하는 것(de jure) 과 실제로 작동하는 것(de facto) 이다.
표 15. de jure와 de facto의 구분
영역 | de jure — 검색으로 확인 가능 | de facto — 관찰이 필요 |
설립 | 협동조합 설립 요건이 무엇인가 | 실제 설립 신고 처리에 며칠이 걸리는가 |
신용정보 | 신용정보기관 설립 근거가 있는가 | 실제로 몇 개 기관이 보고하며 조회 비용은 얼마인가 |
소비자보호 | 고충처리 절차가 규정되어 있는가 | 연간 몇 건이 접수되고 며칠 만에 처리되는가 |
조달 | 사회적 가치 조항이 있는가 | 그 조항이 적용된 계약이 연간 몇 건인가 |
감독 | 검사 주기가 규정되어 있는가 | 실제 마지막 검사가 언제였고 인력은 몇 명인가 |
통계 | 통계 산출 근거가 있는가 | 최신 통계가 몇 년 자료이며 공개 형식은 무엇인가 |
앞서 7절에서 살펴본 국제 데이터베이스들은 모두 왼쪽 열만을 다룬다. 세계은행 Findex는 수요를, IMF Financial Access Survey는 공급을, OECD DAC CRS는 원조 실적을 기록하지만, 어느 것도 제도가 실제로 어느 수준까지 실행되는지는 측정하지 않는다. 발표되었으나 시행되지 않은 제도의 비율, 회수 과정의 실제 관행, 보증제도의 최종 손실 귀착 구조는 어떤 국제 데이터베이스에도 존재하지 않는다.
이 공백은 문헌을 더 읽어서 메워지지 않는다. 현장에서 일해 본 사람의 관찰로만 메워진다.
【학술 쟁점 12】 제도는 이전될 수 있는가
논점 — 한 사회에서 작동한 제도를 다른 사회로 옮기는 것이 유효한 개발 방법론인가.
입장 A (정책이전론) — 돌로위츠와 마시(Dolowitz & Marsh)의 정책이전(policy transfer) 연구는 제도가 실제로 국경을 넘어 확산되며, 학습과 모방의 경로를 유형화할 수 있다고 본다. 성공 사례의 구성요소를 분해해 선택적으로 도입하는 것이 가능하다는 입장이다.
입장 B (맥락 의존론) — 로드릭(Rodrik)은 같은 처방이 나라마다 다른 결과를 낳는다는 점을 들어, 제도는 기능을 기준으로 재설계되어야지 형태를 복제해서는 안 된다고 주장했다. 에번스(Evans)는 획일적 제도 이식을 “단작(monocropping)”에 비유했다.
입장 C (형태적 모방론) — 앤드루스·프리쳇·울콕(Andrews, Pritchett & Woolcock)은 많은 개도국이 제도의 형식만 도입하고 기능은 갖추지 못하는 형태적 모방(isomorphic mimicry)에 빠진다고 분석했다. 이들은 정해진 해법을 이식하는 대신 현지 문제에서 출발해 반복적으로 개선하는 접근(PDIA)을 제안한다.
증거의 상태 — 이 보고서가 다룬 사례들은 입장 B·C를 강하게 지지한다. 라이파이젠 모델은 아일랜드와 벵골에서 형식만 도입되었고, M-Pesa의 성공은 기술이 아니라 규제 결정에 의존했으며, 브라질의 연대경제 정책은 정권 교체와 함께 사라졌다.
아직 결정되지 않은 것 — 그럼에도 어떤 요소는 분명히 이전 가능하다. 저축 우선 설계나 실효금리 공시는 맥락 의존성이 낮다. 문제는 “어떤 요소가 맥락 의존적인가”를 사전에 판별하는 기준이 아직 이론화되지 않았다는 점이다. 이 보고서의 다섯 조건은 그 판별을 위한 잠정적 도구다.
2. 제도 이전의 다섯 조건
이 보고서 전체를 관통해 온 사례들 — 아일랜드와 벵골의 실패, 한국과 캐나다의 성공, 케냐 M-Pesa의 확산 조건, 브라질 정책의 소멸 — 을 종합하면 제도 이전의 성패를 가르는 다섯 조건을 추출할 수 있다.
그림 12. 제도 이전의 다섯 조건 13. 쟁점을 다루는 네 단계 14. 마이크로크레딧 효과 논쟁의 계보
표 16. 다섯 조건과 결여 시의 증상
조건 | 확인 질문 | 결여될 경우의 증상 |
① 사전 조직자산 | 이전받을 사회적 그릇이 있는가 | 조합원 모집이 되지 않거나 명목상 조합원만 확보된다 |
② 국가 역량 | 등록·감독·통계를 수행할 행정력이 있는가 | 조직은 늘지만 부실이 언제 발생하는지 아무도 모른다 |
③ 재정 지속성 | 보조금 종료 후 자립 경로가 설계되어 있는가 | 사업 기간 종료와 동시에 조직이 소멸한다 |
④ 정치적 정당성 | 누가 이 제도를 자기 것이라 여기는가 | 정권 교체 시 정책이 사라진다 |
⑤ 적응 여지 | 원형 그대로가 아니라 변형이 허용되는가 | 현지 조건과 맞지 않는 규정이 형식적으로만 준수된다 |
이 다섯 조건은 체크리스트가 아니라 진단의 순서다. ①과 ②가 없으면 나머지를 아무리 잘 설계해도 작동하지 않는다. 반대로 ①과 ②가 있고 ⑤가 허용된다면, ③과 ④는 설계와 정치로 만들어낼 수 있다.
3. 준거모델 의존이라는 함정
제도 이전을 논할 때 반드시 경계해야 할 것이 하나 더 있다. 서로 다른 조건의 나라들이 각자 자국을 진단했는데 결론이 놀랍도록 비슷하게 나오는 현상이다.
그라민은행처럼 강력한 준거모델이 존재하면, 여러 나라의 진단이 그룹대출·의무저축·금융교육·규제 일관성·디지털 도구라는 몇 개의 처방으로 수렴하는 경향이 나타난다. 원인은 네 가지다. 가장 많이 읽은 사례가 가장 먼저 떠오르는 가용성 편향, 제안서가 승인되려면 공여기관이 아는 언어로 써야 한다는 공여기관의 선호, 목록에 있는 항목만 발견하게 만드는 체크리스트형 진단 도구, 그리고 사라진 조직은 기록되지 않아 성공 조건을 과대평가하게 되는 생존편의다.
이를 피하는 방법은 세 가지다. 첫째, 진단을 “문제”가 아니라 “이미 있는 것”에서 시작한다. 자국에 무엇이 있는지를 먼저 목록화하는 것이다. 둘째, 처방을 쓰기 전에 “이 처방이 여기서 실패한다면 왜일까”를 먼저 쓴다. 셋째, 문헌에서 찾을 수 없고 본인만 아는 사실을 반드시 포함시킨다.
개발협력 사업 설계에서도 같은 함정이 반복된다. 수요 조사 없이 기관 설립과 자금 공급부터 시작하는 공급 중심 설계, 대출 건수나 교육 인원 같은 산출물로 성과를 정의하는 단기 지표, 사업 종료 후의 재원과 운영 주체가 없는 출구전략 부재, 조직은 만들면서 감독기관의 역량 강화는 포함하지 않는 설계, 그리고 제도의 이름과 문서가 외국어로만 존재하는 상태가 그것이다.
4. 두 계보의 재통합
15개 절을 지나 다시 서론의 질문으로 돌아간다. 문을 넓힐 것인가, 주인을 바꿀 것인가.
표 17. 두 계보가 각 질문에 주는 답 18. 학술 쟁점 지도
질문 | 제1부의 답 | 제2부의 답 | 종합 |
왜 배제되는가 | 정보·담보·비용·거리 | 소유구조가 이윤 귀속을 결정한다 | 두 원인은 층위가 다르며 함께 작동한다 |
무엇을 바꿀 것인가 | 거래 조건 — 담보·심사·채널 | 조직 형태 — 소유·의결권·잉여배분 | 조건만 바꾸면 배제는 형태만 바뀐다 |
금리는 왜 높은가 | 자금조달·운영·대손·자본비용 | 네 번째 항목은 소유구조의 결과다 | 소유를 바꾸면 같은 원가에서 금리가 낮아진다 |
성공을 어떻게 재는가 | 계좌·이용·금융건전성 | 경제·사회·환경·민주적 성과 | 민주적 성과는 어느 쪽에서도 측정되지 않는다 |
왜 나라마다 다른가 | 시장구조·규제·인프라 | 조직자산·국가 역량·정치적 정당성 | 다섯 조건으로 통합해 진단할 수 있다 |
결론적으로 두 계보는 대립하지 않는다. 마이크로파이낸스는 “어떻게 도달할 것인가”에 답하고, 사회연대경제는 “도달한 뒤 누가 소유하는가”에 답한다. 19세기의 라이파이젠 조합은 두 질문을 동시에 다뤘고, 20세기 후반에 분리되었으며, 2020년대의 국제 규범화는 다시 통합의 신호를 보내고 있다.