보증기관이 무엇을 할 수 있는지는 설립근거법이 정한다. 부처 안의 계정으로 두면 정치적 압력에 방어할 수단이 없다.
이 장을 마치면
1. 세계은행 16원칙 중 법·지배구조 관련 원칙을 자국 제도와 대조할 수 있다.
2. 독립 법인격 · 독립 이사회 · 외부 감독 세 요소의 유무를 점검할 수 있다.
3. 위임(mandate)을 한 문장으로 좁혀 쓸 수 있다.
들어가며 — 「누구의 돈이고 누가 책임지는가」
보증기관을 설립할 때 가장 먼저 정해지는 것은 법적 형태다. 그리고 이 결정은 나중에 바꾸기가 대단히 어렵다. 법을 다시 고쳐야 하기 때문이다.
그런데 이 결정이 실무에서 가장 소홀히 다뤄진다. 사업 제안서의 대부분은 상품 설계와 재원 규모에 지면을 쓰고, 법적 형태는 「소관 부처 산하 기금으로 설치한다」는 한 줄로 넘어간다.
세계은행이 2026년 74개국 108개 보증기관을 조사한 결과, 독립 법인 형태를 갖춘 곳은 62%에 그쳤다. 그리고 8%는 어떠한 공식 감독도 받지 않았다. 이 감독 공백은 중하위소득국에 집중되어 있다. 이 장은 왜 그것이 문제인지, 그리고 무엇을 확인해야 하는지를 다룬다.
4.1 세계은행 16원칙의 구조
공공 신용보증제도에 대한 국제 준거는 세계은행과 FIRST Initiative가 2015년 12월에 발표한 16개 원칙이다. 이 원칙은 네 개의 기둥으로 구성된다.
[도식 4-1] 세계은행 16원칙의 네 기둥
네 기둥은 병렬이 아니라 순서가 있다. 법적 지위(제1기둥)가 없으면 이사회를 둘 근거가 없고, 감독 대상이 되지 않으며, 별도 재무제표도 작성되지 않는다. 그러면 나머지 세 기둥은 내부 규정으로만 존재하게 된다.
4.2 왜 부처 안의 계정으로 두면 안 되는가
개도국에서 보증제도를 도입할 때 가장 빠른 방법은 재무부나 중소기업 소관 부처 안에 특별계정을 만드는 것이다. 법인을 설립할 필요가 없고, 인력도 기존 공무원을 배치하면 된다. 6개월이면 출범한다.
그러나 이 형태에는 구조적 문제가 넷 있다.
[도식 4-2] 지배구조 세 층과 두 개의 외부 눈
[표 4-1] 법적 형태별 비교
항목 | 부처 내 특별계정 | 독립 법인 (공공) | 혼합소유 법인 |
설립 기간 | 6개월 내외 | 1~2년 | 2~3년 |
의사결정 | 부처 결재선 | 독립 이사회 | 주주 + 이사회 |
정치적 압력 방어 | 거의 불가능 | 이사회가 완충 | 민간 주주가 견제 |
별도 재무제표 | 없음 (부처 회계에 통합) | 있음 | 있음 |
건전성 감독 | 대상 아님 | 가능 | 통상 대상 |
은행이 확인할 수 있는 것 | 없음 | 재무제표 · 지급 실적 | 재무제표 · 신용등급 |
국제 조사에서의 비중 | — | 62%가 독립 법인 형태 | 59%가 혼합소유 |
자료: 형태별 비중은 Calice(2026), Global Anatomy of Credit Guarantee Schemes, World Bank. 나머지 항목은 제도 설계 일반론.
표의 마지막에서 두 번째 줄이 실무적으로 가장 중요하다. 은행이 보증기관을 신뢰하려면 확인할 수 있는 자료가 있어야 한다. 부처 회계에 통합된 계정은 별도 재무제표가 없으므로, 은행은 그 보증의 뒷받침이 얼마인지 알 수 없다. 제2장에서 본 첫째 경로 — 위험 이전 — 가 처음부터 막힌다.
실패의 전형적 경로
① 부처 내 계정으로 빠르게 출범한다. ② 초기에는 부처가 직접 은행을 설득해 실적이 나온다. ③ 정권이나 담당 국장이 바뀐다. ④ 정치적으로 중요한 지역·업종에 보증이 몰린다. ⑤ 3~4년 뒤 부도율이 급등한다. ⑥ 출연 요청이 거부되고 신규 보증이 중단된다. ⑦ 은행이 기존 보증의 지급도 의심하기 시작한다.
이 경로에서 ④를 막을 수 있는 유일한 장치가 독립 이사회다. 그리고 이사회를 두려면 법인격이 있어야 한다. 순서를 건너뛸 수 없는 이유다.
4.3 소유구조와 이사회
소유구조 — 왜 혼합소유인가
국제 조사에서 혼합소유(정부 + 민간) 형태가 59%로 가장 많다. 민간 주주는 대개 참여 은행, 상공회의소, 업종별 협회다.
혼합소유의 실익은 두 가지다. 첫째, 은행이 주주가 되면 보증기관의 존속에 이해관계를 갖게 되어 협조가 쉬워진다. 둘째, 민간 주주는 정치적 배분 압력에 대한 견제 장치가 된다. 자기 돈이 걸려 있기 때문이다.
다만 주의할 점이 있다. 은행이 주주이면서 동시에 보증의 수혜자라는 이해상충이 생긴다. 이사회에서 보증비율이나 청구 요건을 논의할 때 은행 측 이사는 완화 쪽으로 움직일 유인이 있다. 이 때문에 원칙 3은 소수주주 보호와 함께 이해상충 관리 규정을 요구한다.
이사회 — 무엇을 결정하는 기구인가
이사회가 개별 보증 건을 심사해서는 안 된다. 그것은 경영진의 일이다. 이사회의 역할은 세 가지로 정리된다.
•
위임의 해석 — 어떤 기업이 대상이고 어떤 기업이 아닌지의 경계를 정한다.
•
위험 한도 — 레버리지 배수 상한, 단일 차주 한도, 단일 은행 한도, 업종 집중 한도를 정한다.
•
가격 체계 — 보증료 산정 방식과 정책 할인의 범위를 승인한다.
이 세 가지가 이사회 결의사항으로 정관에 명시되어 있는지가 점검 항목이다. 명시되어 있지 않으면 경영진이 사실상 모든 것을 결정하게 되고, 경영진은 소관 부처의 지시를 받는다.
4.4 위임 — 한 문장으로 좁히기
위임(mandate)은 「이 기관이 무엇을 하는 곳인가」를 정하는 한 문장이다. 그리고 이 문장이 넓을수록 기관은 약해진다.
[도식 4-3] 넓은 위임과 좁은 위임
국제 조사에서 중소기업 지원이라는 목표는 95%가 언급했다. 그러나 명확히 좁혀진 핵심 목표를 제시한 곳은 21%에 그쳤다. 나머지는 여러 목표를 나열하고 있다.
여러 목표를 나열하면 세 가지 일이 일어난다. 첫째, 어느 것도 우선순위가 아니게 되어 자원 배분 기준이 사라진다. 둘째, 실적이 부진할 때 「다른 목표는 달성했다」는 방어가 가능해져 책임 소재가 흐려진다. 셋째, 정치적 요구가 들어왔을 때 「그것은 우리 위임 밖입니다」라고 말할 근거가 없어진다.
위임 문장 쓰는 법
좋은 위임 문장에는 네 가지가 들어간다. ① 대상 기업의 객관적 기준(규모·업종·업력), ② 해결하려는 구체적 제약(담보 부족·정보 비대칭), ③ 보증하는 금융상품(운전자금·시설자금·수출금융), ④ 명시적 제외 대상.
예: 「종업원 5~50인, 업력 1년 이상의 제조·서비스 기업 가운데 부동산 담보가 부족해 대출을 받지 못하는 곳의 운전자금 및 시설자금 대출을 보증한다. 부동산 개발, 금융업, 도박·주류 관련 업종은 제외한다.」
이 문장 하나로 대상 통계 산출, 성과지표 설정, 예외 요구 거절이 모두 가능해진다. 녹색금융이나 여성기업 같은 정책 목표는 위임을 넓히는 방식이 아니라 별도 상품(sub-product)으로 붙이는 편이 낫다. 조사에서도 대부분의 기관이 그렇게 하고 있다.
4.5 감독 — 누가 보는가
감독은 두 가지를 확인한다. 보증기관이 지급 능력을 유지하고 있는가, 그리고 위임 범위 안에서 운영되고 있는가.
국제 조사에서 8%는 어떠한 공식 감독도 받지 않는다고 답했다. 그리고 여러 기관이 동시에 감독하는 경우도 있는데, 이는 책임 범위를 넓히는 대신 조율 실패와 위임 중복의 위험을 낳는다.
[표 4-2] 감독 주체별 역할과 한계
감독 주체 | 보는 것 | 한계 |
건전성 감독당국 (중앙은행 · 금융감독원) | 자본적정성, 충당금, 위험집중도, 레버리지 한도 | 보증기관을 감독할 법적 근거가 없는 경우가 많다. 근거 마련이 선행 과제가 된다. |
소관 부처 | 정책 목표 달성도, 예산 집행 | 정책 성과를 재촉하는 쪽이므로 건전성과 이해가 상충한다. |
감사원 · 회계감사 | 적법성, 회계 정확성 | 사후적이며 위험관리 자체는 다루지 않는다. |
외부감사인 | 재무제표의 적정성 | 보증기관 특유의 충당금 산정에 대한 전문성이 부족할 수 있다. |
공시 (시장 규율) | 보증잔액, 부도율, 대위변제 지급 실적 | 공시하지 않으면 작동하지 않는다. 그런데 공시 의무가 없는 기관이 많다. |
실무적으로 가장 효과적인 조합은 건전성 감독과 공시다. 감독당국이 자본적정성을 보고, 지급 실적을 공시하면 은행이 시장에서 판단할 수 있다. 그리고 이 두 가지가 갖춰지면 제2장에서 본 자본 절감 경로를 여는 협의도 훨씬 쉬워진다. 감독당국 입장에서 감독 대상이 아닌 기관의 보증을 자본에 반영해 주기는 어렵기 때문이다.
4.6 자가점검표 만들기
이 장의 실습은 16원칙 자가점검표를 완성하는 것이다. 아래는 법·지배구조 영역(원칙 1~8)의 점검 항목이다.
[표 4-3] 16원칙 자가점검표 — 법 · 지배구조 영역
원칙 | 요구사항 | 확인 방법 | 충족 여부 · 근거 |
1 | 독립 법인격을 갖는다 | 설립근거법 · 정관 확인 | |
2 | 재원이 충분하고 그 원천이 투명하다 | 최근 3년 출연 실적과 근거 규정 | |
3 | 혼합소유이며 소수주주가 보호된다 | 주주명부 · 소수주주 권리 조항 | |
4 | 독립적이고 실효적인 감독을 받는다 | 감독 근거 법령 · 최근 검사 결과 | |
5 | 위임이 명확하다 | 정관의 목적 조항 한 문장 | |
6 | 독립 이사가 포함된 이사회가 있다 | 이사회 구성 · 독립이사 비율 | |
7 | 내부통제 체계를 갖추었다 | 내부감사 조직 · 준법감시 규정 | |
8 | 전사적 위험관리 체계가 있다 | 위험한도 규정 · 리스크 부서 유무 |
주: 실제 실습에서는 부록 B의 16원칙 전문 대조표를 사용한다. 위 표는 제1~2기둥에 해당하는 원칙 1~8만 발췌한 것이다.
핵심 정리
1.
세계은행 16원칙은 네 기둥으로 구성되며 순서가 있다. 법적 지위가 없으면 이사회도, 감독도, 별도 재무제표도 존재하지 않는다.
2.
부처 내 특별계정은 6개월이면 출범하지만 정치적 압력을 막을 장치가 없고 은행이 확인할 자료도 남기지 않는다. 국제 조사에서 독립 법인은 62%에 그친다.
3.
혼합소유(59%)의 실익은 은행의 협조 확보와 정치적 배분에 대한 견제다. 다만 은행이 주주이면서 수혜자인 이해상충을 관리해야 한다.
4.
이사회는 개별 보증을 심사하는 기구가 아니라 위임 해석 위험한도 · 가격체계를 정하는 기구다. 이 세 가지가 정관에 결의사항으로 명시되어야 한다.
5.
위임은 넓을수록 기관이 약해진다. 중소기업 지원을 언급한 곳은 95%지만 명확히 좁힌 곳은 21%다. 정책 목표는 위임 확대가 아니라 별도 상품으로 붙인다.
6.
공식 감독을 전혀 받지 않는 기관이 8%이며 중하위소득국에 집중된다. 감독 대상이 아닌 기관의 보증은 자본 절감 인정을 받기도 어렵다.
생각해볼 문제
1.
어떤 나라가 시간이 없어 부처 내 특별계정으로 먼저 출범하고 3년 뒤 법인으로 전환하겠다고 한다. 이 계획의 위험은 무엇인가. 전환을 실제로 가능하게 하려면 무엇을 지금 문서에 넣어야 하는가.
2.
은행이 보증기관의 주주가 되면 협조가 쉬워지지만 이해상충이 생긴다. 이사회에서 청구 요건 완화 안건이 올라왔을 때 이 상충을 어떻게 관리하겠는가.
3.
정관의 목적 조항에 「중소기업의 경쟁력 강화 및 지역경제 활성화에 기여함을 목적으로 한다」고 되어 있다. 이 문장의 문제는 무엇이며 어떻게 고쳐 쓰겠는가.
4.
감독당국이 「보증기관을 감독할 법적 근거가 없다」고 한다. 개발협력 사업에서 이 문제를 다룰 방법이 있는가. 있다면 어느 단계에 넣어야 하는가.
5.
독립이사를 과반으로 두라는 권고가 있다. 그런데 그 나라에 금융보증 분야 전문가 풀이 얇다. 형식만 갖춘 독립이사와 전문성 있는 정부측 이사 중 어느 쪽이 나은가.
6.
녹색금융 위임을 가진 기관이 53%인데 환경 영향을 실제로 측정하는 곳은 12%다. 이 격차가 생기는 이유는 무엇이며, 위임을 받아들일 때 무엇을 함께 요구해야 하는가.
논의 주제
아래 주제는 3~5인 조별 토론용이다. 각 조는 결론과 함께 「반대 입장에서 나올 가장 강한 반론」을 하나씩 정리해 발표한다.
주제 1. 속도와 구조 중 무엇을 택할 것인가
공여국 사업은 대개 3~5년이다. 법인 설립에 2년이 걸리면 실제 보증 운영은 1~3년밖에 못 본다. 그래서 「일단 계정으로 시작하자」는 압력이 강하다. 그러나 계정으로 시작하면 전환이 사실상 일어나지 않는다는 것이 여러 사례의 교훈이다. 사업 기간이라는 제약 안에서 이 딜레마를 어떻게 풀 것인가.
주제 2. 감독을 누가 할 것인가
건전성 감독당국이 보증기관을 감독하면 은행 시스템의 안정성 관점에서 관리된다. 그러나 감독당국은 정책금융기관 감독에 소극적인 경우가 많고, 법적 근거도 없다. 소관 부처가 감독하면 근거는 있지만 정책 성과와 건전성이 상충한다. 어느 쪽을 택하고 어떻게 보완할 것인가.
주제 3. 위임을 좁히면 정치적 지지를 잃는가
위임을 좁게 쓰면 운영은 명확해지지만 여러 이해집단의 지지를 얻기 어렵다. 농업계, 여성기업계, 청년창업계가 모두 자기 몫을 요구한다. 이들을 위임에 넣지 않으면 예산 심의에서 지지를 못 받는다. 이 정치적 현실을 어떻게 다룰 것인가. 별도 상품으로 붙이는 방식이 실제로 통하는가.
주제 4. 16원칙은 개도국에 적용 가능한가
16원칙은 상당한 제도적 역량을 전제한다. 독립 이사회, 전사적 위험관리, 정기 영향평가는 저소득국 보증기관에게 현실적이지 않을 수 있다. 그렇다면 원칙을 낮춰 적용해야 하는가, 아니면 원칙을 충족할 때까지 설립을 미뤄야 하는가. 「단계적 충족 계획」이라는 절충은 실제로 작동하는가.
PBL 문제해결 과제
과제 — D국 보증기금 설립 법안 검토
상황: D국 재무부가 「중소기업신용보증기금법(안)」 초안을 공여기관에 검토 요청했다. 주요 조항은 다음과 같다.
법안 요지: (1) 기금은 재무부 소속으로 설치하며 별도 법인격을 두지 않는다. (2) 기금운용위원회는 재무부 차관을 위원장으로 하고 관계부처 국장 5인으로 구성한다. (3) 기금의 목적은 「중소기업, 소상공인, 창업기업, 여성기업, 청년기업, 농어업인, 수출기업의 자금조달을 종합적으로 지원함」이다. (4) 기금의 회계는 재무부 특별회계에 통합한다. (5) 감독에 관한 규정은 없다. (6) 보증비율은 대통령령으로 정한다.
요구 산출물: (1) 여섯 개 조항을 16원칙 중 어느 원칙과 충돌하는지 대조한 표, (2) 가장 시급히 고쳐야 할 조항 세 개와 대안 문안, (3) 조항 (3)의 목적 규정을 한 문장으로 다시 쓴 안, (4) 「법인 설립은 시간이 걸리니 우선 이대로 출범하고 3년 뒤 전환하겠다」는 재무부 입장에 대한 의견과 근거, (5) 법안을 이대로 통과시킬 경우 5년 뒤 예상되는 상태.
분량과 형식: A4 4쪽 이내. 조별 작성 후 「재무부 역할」 조와 「공여기관 역할」 조로 나누어 20분 협상 시뮬레이션.
실습
자국 또는 담당 대상국 보증기관(없는 경우 유사 정책금융기관)의 설립근거법과 정관을 확보해 표 4-3의 여덟 개 항목을 채운다. 각 항목마다 근거 조문 번호를 적고, 미충족 항목에 대해서는 개선 조치와 예상 소요 기간을 기입한다. 자료를 구할 수 없는 항목은 「확인 불가」로 표기하고 어느 기관에 요청해야 하는지 적는다.
핵심 개념 | 독립 법인격 · 혼합소유 mixed ownership · 독립 이사회 · 건전성 감독 prudential supervision · 위임 mandate · 내부통제 internal control |
더 읽을거리
•
World Bank·FIRST Initiative (2015), Principles for Public Credit Guarantee Schemes for SMEs. — 16원칙 전문. 부록 B에 대조표 수록.
•
Calice, P. (2026), Global Anatomy of Credit Guarantee Schemes, World Bank, 제3절 및 제2.4절. — 법적 형태·소유구조·감독의 국제 분포.
•
OECD (2013), SME and Entrepreneurship Financing: The Role of Credit Guarantee Schemes. — 지배구조 사례 비교.
•
AECM (유럽보증기관협회) 회원기관 연차보고서. — 혼합소유 구조의 실제 운영 사례.
•
한국 「신용보증기금법」 및 「지역신용보증재단법」. — 법인격이사회·감독 조항의 구체적 문안 참고.