제11장 추가성의 개념과 측정

「보증받은 기업이 잘 됐다」는 증거가 아니다. 보증이 없었어도 그 대출이 나갔을지를 물어야 한다.

이 장을 마치면

1. 금융적 추가성과 경제적 추가성을 구분해 설명할 수 있다.

2. 반사실(counterfactual)을 설계하고 세 가지 준실험 방법을 선택할 수 있다.

3. 평가에 필요한 최소 데이터 항목과 수집 시점을 명세할 수 있다.

들어가며 — 53%가 하지 않는 일

세계은행이 2026년 조사한 108개 보증기관 가운데 매년 영향평가를 실시하는 곳은 26%다. 2~3년마다가 4%, 4~5년마다가 18%다. 그리고 53%는 영향평가를 아예 하지 않는다.

절반이 넘는 기관이 자기 제도가 실제로 효과가 있는지 확인하지 않은 채 운영되고 있다는 뜻이다. 조사는 이를 「저개발된 평가 문화」로 표현하면서, 보증이 의도한 수혜자에게 도달하는지, 추가적 대출을 만들어 내는지, 공적 자원의 투입을 정당화하는지에 대한 체계적 환류가 없는 상태라고 지적한다.

이 장은 그 환류를 만드는 방법을 다룬다. 그리고 그 출발점은 「무엇을 증명해야 하는가」를 정확히 아는 것이다.

11.1 추가성이란 무엇인가

[도식 11-1] 추가성의 정의와 세 가지 개념

추가성은 보증이 없었을 경우와의 차이다. 그런데 「보증이 없었을 경우」는 관측할 수 없다. 같은 기업이 동시에 보증을 받고 안 받을 수는 없기 때문이다. 이것이 평가의 근본 문제이고, 평가 설계란 이 관측 불가능한 상태를 추정하는 방법을 만드는 일이다.

[표 11-1] 세 가지 개념의 구분

개념	무엇을 묻는가	측정 지표	실증 결과
금융적 추가성	보증이 없었다면 그 대출이 나가지 않았을 것인가 · 조건이 나빴을 것인가	대출 승인 여부 · 대출 규모 · 금리 · 만기	대체로 확인된다
경제적 추가성	그 대출이 기업의 실질 성과를 바꾸었는가	매출 · 고용 · 투자 · 생산성 · 생존율	결과가 혼재한다
사중손실 (deadweight)	보증 없이도 나갔을 대출에 보증이 붙은 비율	보증부 대출 중 무보증으로도 가능했을 비중	측정이 가장 어렵다

실증 문헌이 말하는 것

여러 나라의 준실험 연구가 축적되어 있다. 결과를 요약하면 다음과 같다.

[표 11-2] 주요 실증연구의 결과

국가 · 제도	확인된 효과	확인되지 않은 효과	출처
이탈리아 (지역 보증제도)	장기대출 증가 · 금리 인하	—	D’Ignazio·Menon (2020)
이탈리아 (Fondo di Garanzia)	대출량 확대	금리 효과는 제한적 · 한계 부도위험 상승	de Blasio 외 (2018)
영국 (Enterprise Finance Guarantee)	신용할당 완화	고용 성장 효과 제한적	Cowling 외 (2018)
프랑스	보증받은 기업의 빠른 성장	부도 빈도도 함께 상승	Lelarge 외 (2010)
유럽 전역	고용 · 매출 증가 (특히 소기업·창업기업)	—	Brault·Signore (2019), Asdrubali·Signore (2015)
미국 (SBA 보증)	유의한 고용 창출	—	Brown·Earle (2017)
이탈리아 (적격 확대기)	—	적격 확대가 수혜기업 재무상태 악화로 이어짐	Lagazio 외 (2021)

자료: Calice(2026)가 정리한 문헌 검토를 재구성했다.

종합하면

보증받은 기업은 대체로 더 빨리 성장하고 퇴출 가능성이 낮으며, 특히 경기 하강기에 그렇다.

그러나 생산성과 수익성의 뚜렷한 개선은 확인하기 어렵다. 이는 보증이 주로 운전자금 제약을 완화하는 데 그치고, 체계적으로 성장 투자를 뒷받침하지는 못한다는 해석과 부합한다.

또한 적격 범위를 넓히면 수혜기업의 재무상태가 악화되는 경향이 나타난다. 이탈리아가 국가부채 위기 국면에서 적격을 확대했을 때 관측된 결과다. 제6장에서 대상을 넓히는 것의 대가로 지적한 내용이 실증으로 뒷받침되는 셈이다.

11.2 왜 단순 비교가 틀리는가

[도식 11-2] 자기선택 편의 — 보증을 신청하는 기업은 애초에 다르다

보증받은 기업의 성과와 받지 않은 기업 전체의 성과를 비교하는 것은 세 번 걸러진 집단과 걸러지지 않은 집단을 비교하는 것이다.

첫째, 신청 자체가 선택이다. 성장 계획과 자금 수요가 있는 기업이 신청한다. 둘째, 은행이 한 번 걸러낸다. 은행 심사를 통과한 기업만 보증 신청까지 온다. 셋째, 보증기관이 또 걸러낸다. 적격 요건을 충족한 기업만 남는다.

따라서 보증받은 기업이 더 성장한 것은 보증 때문일 수도 있고, 애초에 성장할 기업이었기 때문일 수도 있다. 이 둘을 가르는 것이 평가 설계다.

11.3 대조군을 만드는 세 가지 방법

[도식 11-3] 준실험 설계의 세 가지 방법

① 불연속 회귀 (Regression Discontinuity)

적격 기준선을 이용한다. 예를 들어 종업원 50인 이하가 적격이라면, 종업원 49명 기업과 51명 기업은 사실상 같은 기업이다. 그런데 한쪽은 보증을 받고 다른 쪽은 못 받는다. 이 두 집단의 성과 차이가 보증의 효과다.

가장 신뢰도가 높은 방법이지만 두 가지 조건이 필요하다. 기준선이 명확해야 하고, 기준선 주변에 충분한 표본이 있어야 한다. 그리고 기업이 기준선을 조작할 수 없어야 한다 — 종업원 51명 기업이 2명을 내보내 적격이 되는 일이 흔하면 이 방법은 무너진다.

② 이중차분 (Difference-in-Differences)

보증이 단계적으로 도입될 때 쓴다. 먼저 도입된 지역·업종과 나중에 도입된 곳을, 도입 전후로 비교한다. 두 번의 차이를 보므로 이중차분이다.

핵심 가정은 「보증이 없었다면 두 집단의 추세가 같았을 것」이다. 이 가정을 확인하려면 도입 전 최소 2~3년의 자료가 필요하다. 그리고 같은 시기에 다른 정책이 시행되면 효과가 섞인다.

③ 성향점수매칭 (Propensity Score Matching)

관측 가능한 특성 — 규모, 업력, 업종, 지역, 재무비율 — 이 비슷한 기업끼리 짝을 짓는다. 가장 널리 쓰이는 방법이다. 자료만 있으면 사후에도 적용할 수 있기 때문이다.

한계는 명확하다. 관측할 수 없는 특성 — 경영자의 역량, 사업 계획의 질, 은행 담당자와의 관계 — 은 통제하지 못한다. 그리고 자기선택 편의의 상당 부분이 바로 이 관측 불가능한 영역에 있다.

가장 흔한 실패 — 사후에 평가를 발주하는 것

사업이 끝난 뒤 「이제 평가를 해 보자」고 하면 이미 늦다. 대조군 자료가 없고 기초선도 없어서 단순 비교밖에 할 수 없다.

평가 가능성은 사업 설계 단계에서 만들어진다. 세 가지를 미리 정해야 한다.

① 적격 기준선을 명확한 수치로 정한다 — 불연속 회귀가 가능해진다. ② 도입 순서를 지역·업종별로 단계화한다 — 이중차분이 가능해진다. ③ 기초선 조사를 사업 개시 전에 실시한다 — 보증받은 기업과 신청했으나 탈락한 기업 양쪽의 출발점을 기록한다.

특히 세 번째가 중요하다. 「신청했으나 탈락한 기업」은 가장 좋은 대조군인데, 그 명단을 남기지 않는 기관이 많다.

11.4 무엇을 언제 모을 것인가

[표 11-3] 평가를 위한 최소 데이터

수집 시점	항목	대상	용도
사업 개시 전 (기초선)	기업 식별번호 · 규모 · 업력 · 업종 · 지역 · 매출 · 고용 · 기존 차입	보증 신청 예정 기업군 및 유사 기업군	출발점 기록 · 매칭 변수
보증 신청 시점	신청 내용 · 심사 결과 · 탈락 사유 · 적격 기준 해당 여부	신청 기업 전체 (승인 · 탈락 모두)	탈락자를 대조군으로 활용 · 불연속 회귀
보증 실행 후 매년	매출 · 고용 · 투자 · 총차입 · 연체 여부 · 폐업 여부	보증기업 및 대조군	성과 추적
보증 만기 후 3년	무보증 재대출 여부 · 금액 · 금리	보증 만기 도래 기업	졸업률 — 정보 생산 경로의 확인 (제2장)

두 번째 줄이 실무에서 가장 자주 누락된다. 탈락한 신청자의 명단과 탈락 사유를 남기지 않으면, 가장 좋은 대조군을 잃는다. 그리고 이 자료는 사후에 복원할 수 없다.

네 번째 줄도 마찬가지다. 졸업률은 보증의 장기 효과를 보여 주는 지표인데, 만기 후 추적을 하는 기관이 드물다.

11.5 무엇을 측정하고 있는가 — 실태

영향평가를 실시하는 48%의 기관에서도 측정 항목에 편차가 있다. 재무적 성과(매출·이익 등)를 측정하는 곳은 전체의 약 40%, 즉 평가 실시 기관의 약 83%다. 반면 환경 영향을 측정하는 곳은 전체의 약 12%, 평가 실시 기관의 약 4분의 1에 그친다.

그런데 녹색금융 위임을 가진 기관은 53%다. 위임과 측정 사이에 4대 1의 격차가 있는 셈이다.

위임과 측정을 함께 정하라

이 격차는 우연이 아니다. 위임은 정책 선언으로 쉽게 추가되지만, 측정은 자료 수집 체계와 예산을 요구한다.

따라서 제4장에서 위임을 정할 때 「이 목표를 무엇으로 측정할 것인가」를 함께 정해야 한다. 측정 방법을 정할 수 없는 목표는 위임에 넣지 않는 편이 낫다.

개발협력 사업에서도 마찬가지다. 성과틀(logframe)에 「여성기업 지원 확대」를 넣으려면 여성기업의 정의, 식별 방법, 기초선 값이 함께 있어야 한다. 없으면 3년 뒤 보고서에 「집계 불가」로 남는다.

핵심 정리

영향평가를 매년 실시하는 기관은 26%, 아예 하지 않는 기관이 53%다. 절반 이상이 자기 제도의 효과를 확인하지 않고 운영된다.

추가성은 보증이 없었을 경우와의 차이다. 그 상태는 관측할 수 없으므로 평가 설계란 이를 추정하는 방법을 만드는 일이다.

금융적 추가성(대출 접근)은 여러 나라에서 확인된다. 경제적 추가성은 결과가 혼재하며, 고용 효과는 일부 확인되나 생산성수익성 개선의 증거는 약하다.

보증받은 기업과 안 받은 기업 전체를 비교하는 것은 세 번 걸러진 집단과 걸러지지 않은 집단을 비교하는 것이다. 신청은행 심사·보증기관 심사에서 각각 선택이 일어난다.

대조군을 만드는 방법은 불연속 회귀, 이중차분, 성향점수매칭 셋이다. 셋 모두 사업 설계 단계에서 평가 가능성을 심어 두어야 쓸 수 있다.

가장 흔한 실패는 사업 종료 후 평가를 발주하는 것이다. 적격 기준선의 수치화, 도입 순서의 단계화, 기초선 조사 세 가지를 미리 정해야 한다.

탈락한 신청자의 명단과 사유는 가장 좋은 대조군인데 남기지 않는 기관이 많다. 이 자료는 사후에 복원할 수 없다.

녹색금융 위임을 가진 기관은 53%인데 환경 영향을 측정하는 곳은 12%다. 위임을 정할 때 측정 방법을 함께 정해야 한다.

생각해볼 문제

보증받은 기업의 3년 생존율이 94%, 전체 중소기업 평균이 78%라는 결과가 나왔다. 이를 보증의 성과로 보고해도 되는가. 문제가 있다면 무엇인가.

적격 기준이 「종업원 50인 이하」다. 불연속 회귀를 쓰려는데 49명과 51명 기업이 각각 12개, 9개뿐이다. 어떻게 하겠는가.

평가 결과 경제적 추가성이 확인되지 않았다. 이 결과를 근거로 사업을 중단해야 하는가. 다른 해석 가능성은 무엇인가.

탈락한 신청자를 대조군으로 쓰는 것에 대한 반론이 있다. 「탈락에는 이유가 있으므로 애초에 다른 집단」이라는 것이다. 이 반론에 어떻게 답하겠는가.

졸업률(만기 후 무보증 재대출 비율)이 낮게 나왔다. 이것이 실패인지 판단하려면 무엇을 함께 봐야 하는가.

평가 예산이 사업비의 1%밖에 없다. 세 가지 방법 중 무엇을 택하고, 무엇을 포기하겠는가.

논의 주제

아래 주제는 3~5인 조별 토론용이다. 각 조는 결론과 함께 「반대 입장에서 나올 가장 강한 반론」을 하나씩 정리해 발표한다.

주제 1. 평가하지 않는 53%는 왜 그런가

평가에는 예산과 자료와 시간이 든다. 그리고 결과가 나쁘게 나오면 기관의 존립이 위협받는다. 즉 평가를 하지 않는 것이 기관 입장에서는 합리적일 수 있다. 이 유인 구조를 어떻게 바꿀 것인가. 평가를 의무화하면 형식적 평가가 늘어나지 않겠는가.

주제 2. 경제적 추가성을 요구할 것인가

금융적 추가성은 확인하기 쉽고 경제적 추가성은 어렵다. 그렇다면 보증제도의 성과 기준을 금융적 추가성까지로 한정해도 되는가. 「대출은 늘었지만 기업 성과는 안 바뀌었다」는 결과를 성공으로 볼 수 있는가. 예산 당국은 어떻게 받아들이겠는가.

주제 3. 누가 평가할 것인가

보증기관이 자체 평가하면 이해상충이 있다. 외부 기관에 맡기면 자료 접근과 비용이 문제다. 공여기관이 하면 사업 종료와 함께 끝난다. 지속적이고 독립적인 평가 체계를 어떻게 만들 수 있는가. 대학·연구기관과의 자료 공유 협약은 실무적으로 가능한가.

주제 4. 평가 설계가 사업 설계를 왜곡하는가

불연속 회귀를 쓰려면 적격 기준을 딱딱한 수치로 정해야 하고, 이중차분을 쓰려면 도입을 단계화해야 한다. 즉 평가 가능성을 위해 사업 설계가 제약된다. 어떤 지역은 일부러 늦게 도입하게 되므로 형평성 문제도 생긴다. 이 대가를 치를 만한가.

PBL 문제해결 과제

과제 — K국 보증사업 평가 설계

상황: K국 보증사업이 2년차에 접어들었다. 공여기관이 3년차 말에 중간평가를 요구했다. 여러분은 평가 설계를 맡았다.

가용 자료: 보증 승인 기업 4,200개의 신청서 정보(규모·업력·업종·지역·재무제표). 탈락 기업 명단은 없으며 「승인 건만 전산 등록」하는 구조다. 보증은 전국에 동시 도입되었다. 적격 기준은 「종업원 5~100인, 업력 1년 이상, 제조·서비스업」이다. 국가 기업통계는 2년마다 발표되며 기업 식별번호로 연결 가능하다. 은행권 대출 자료는 신용정보원을 통해 익명화 상태로 접근할 수 있다. 평가 예산은 총사업비의 1.5%다.

요구 산출물: (1) 세 가지 방법 각각의 적용 가능성 판단과 근거, (2) 선택한 방법과 구체적 설계(대조군 구성 방법, 표본 크기, 성과 지표), (3) 자료 제약을 극복할 방법 — 특히 탈락자 명단 부재 문제, (4) 지금 당장 시작해야 할 자료 수집 항목 목록과 담당 주체, (5) 3년차 중간평가에서 답할 수 있는 질문과 답할 수 없는 질문의 구분, (6) 5년차 최종평가를 가능하게 하려면 지금 무엇을 바꿔야 하는가.

분량과 형식: A4 4쪽 이내. 조별 작성 후 30분 발표. 평가는 방법의 정교함이 아니라 제약 조건 하에서의 현실성으로 한다.

실습

자국 또는 담당 대상국 보증사업(가정 가능)에 대해 평가설계 1쪽 요약서를 작성한다. 포함 항목은 다음과 같다. (1) 평가 질문 3개, (2) 각 질문에 대한 반사실 구성 방법, (3) 자료원과 수집 시점(표 11-3 형식), (4) 표본 규모, (5) 예상 한계와 그 한계를 보고서에 어떻게 명시할 것인가. 마지막 항목을 반드시 채운다 — 한계를 적지 않은 평가보고서는 신뢰를 잃는다.

핵심 개념

추가성 additionality · 금융적 추가성 financial additionality · 경제적 추가성 economic additionality · 반사실 counterfactual · 자기선택 self-selection · 사중손실 deadweight

더 읽을거리

•

OECD (2017), Evaluating Publicly Supported Credit Guarantee Programmes for SMEs. — 평가 방법론의 표준 참고서.

•

Brault, J. and S. Signore (2019), The Real Effects of EU Loan Guarantee Schemes for SMEs, EIF Working Paper. — 유럽 전역의 준실험 평가.

•

Brown, J. D. and J. S. Earle (2017), “Finance and Growth at the Firm Level: Evidence from SBA Loans,” Journal of Finance 72(3). — 미국 SBA 보증의 고용 효과.

•

de Blasio, G. et al. (2018), “Public Guarantees to SME Borrowing,” Journal of Banking & Finance. — 이탈리아 Fondo di Garanzia 분석.

•

Cowling, M. et al. (2018), UK Enterprise Finance Guarantee 관련 연구. — 신용할당 완화와 고용 효과.

•

Calice, P. (2026), Global Anatomy of Credit Guarantee Schemes, World Bank, 제6절. — 평가 실태의 국제 분포.